Ο προϋπολογισμός του 2027 δεν κρίνεται μόνο από το πλεόνασμα, αλλά και από τη ρήτρα διαφυγής

Το προσχέδιο συνδυάζει ανάπτυξη 2,3%, πρωτογενές πλεόνασμα 3,3% και χρέος κάτω από το 130% του ΑΕΠ. Η ουσιαστική δοκιμασία, όμως, είναι αν ο δημοσιονομικός χώρος που δημιουργούν σήμερα η προηγούμενη υποεκτέλεση και οι προσωρινές ευρωπαϊκές ευελιξίες μπορεί να διατηρηθεί και μετά το 2028.

Το προσχέδιο του Κρατικού Προϋπολογισμού 2027 κατατέθηκε με πραγματική ανάπτυξη 2,3% για το 2027, πρωτογενές πλεόνασμα 3,3% του ΑΕΠ, περίπου 9,15 δισ. ευρώ, και χρέος γενικής κυβέρνησης που προβλέπεται να υποχωρήσει στο 128,8% του ΑΕΠ. Την ίδια ημέρα, το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο ενέκρινε τις μακροοικονομικές προβλέψεις και έκρινε ότι το προσχέδιο είναι συμβατό με τους αριθμητικούς δημοσιονομικούς κανόνες. Παράλληλα, η Eurostat ανακοίνωσε ότι οι τιμές παραγωγού στην ευρωζώνη αυξήθηκαν 8,2% ετησίως τον Αύγουστο, με την ενέργεια στο 21,0%. Η σύνδεση των δύο ειδήσεων δεν είναι ότι ο προϋπολογισμός παραβιάζει τον κανόνα. Είναι ότι μέρος του σημερινού δημοσιονομικού χώρου εξαρτάται από ευελιξίες που δεν είναι μόνιμες.

Τι πραγματικά συμβαίνει

Το πρωτογενές πλεόνασμα εξακολουθεί να έχει μεγάλη σημασία, κυρίως επειδή καθορίζει πόσο γρήγορα μειώνεται το χρέος. Ωστόσο, στο νέο ευρωπαϊκό δημοσιονομικό πλαίσιο ο βασικός επιχειρησιακός δείκτης εποπτείας είναι η πορεία των καθαρών πρωτογενών δαπανών. Για την Ελλάδα, το Συμβούλιο έχει καθορίσει ετήσιους μέγιστους ρυθμούς αύξησης 3,7% για το 2025, 3,6% για το 2026, 3,1% για το 2027 και 3,0% για το 2028. Έχει όμως καθορίσει και σωρευτικές τιμές αναφοράς, οι οποίες χρησιμοποιούνται στην εκ των υστέρων αξιολόγηση μέσω του λογαριασμού ελέγχου.

Αυτό αλλάζει ουσιαστικά την ανάγνωση των αριθμών. Οι καθαρές πρωτογενείς δαπάνες αυξάνονται κατά 8,0% το 2026 και 3,6% το 2027, άρα πάνω από τις αντίστοιχες ετήσιες τιμές αναφοράς 3,6% και 3,1%. Δεν προκύπτει όμως αυτομάτως παραβίαση του κανόνα. Η Ελλάδα είχε δημιουργήσει χώρο από την πιο συγκρατημένη εξέλιξη των δαπανών το 2025, ενώ η εθνική ρήτρα διαφυγής επιτρέπει πρόσθετη απόκλιση για επιλέξιμες αμυντικές δαπάνες. Το Δημοσιονομικό Συμβούλιο, λαμβάνοντας υπόψη τον σωρευτικό λογαριασμό και την επιτρεπόμενη ευελιξία, καταλήγει ότι το προσχέδιο συμμορφώνεται με το πλαίσιο.

Εδώ βρίσκεται το πραγματικό ζήτημα. Η Ελλάδα δεν «ζει εκτός κανόνα». Ζει, όμως, με έναν συνδυασμό προηγούμενου δημοσιονομικού αποθέματος και προσωρινής ευελιξίας που της επιτρέπει να χρηματοδοτήσει υψηλότερες δαπάνες χωρίς να δημιουργηθεί χρέωση στον λογαριασμό ελέγχου. Η αμυντική ρήτρα έχει ήδη ενεργοποιηθεί για την περίοδο 2025-2028. Για την ενεργειακή ασφάλεια, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλε στις 17 Σεπτεμβρίου 2026 σύσταση προς το Συμβούλιο για πρόσθετη ευελιξία. Στις 5 Οκτωβρίου, συνεπώς, πρέπει να γίνεται διάκριση ανάμεσα στην ήδη ισχύουσα ευελιξία για την άμυνα και στην προτεινόμενη πρόσθετη ευελιξία για την ενεργειακή ασφάλεια.

Το χρέος είναι η μεγάλη επιτυχία

Το ισχυρότερο στοιχείο του προσχεδίου είναι η πορεία του δημόσιου χρέους. Το χρέος της γενικής κυβέρνησης ήταν 146,1% του ΑΕΠ στο τέλος του 2025 και προβλέπεται να υποχωρήσει στο 128,8% το 2027, πτώση 17,3 ποσοστιαίων μονάδων σε δύο χρόνια. Στο επίπεδο αυτό η Ελλάδα θα βρίσκεται κάτω από το ποσοστό χρέους που είχε η Ιταλία στο τέλος του 2025. Η βελτίωση αυτή συμβαδίζει και με τη σαφή αποκλιμάκωση του αντιλαμβανόμενου ελληνικού κινδύνου στις αγορές, χωρίς βέβαια να μπορεί να αποδοθεί σε έναν μόνο παράγοντα.

Η πτώση, όμως, δεν προέρχεται κυρίως από μεγάλη μείωση του ονομαστικού αποθέματος χρέους. Το ονομαστικό ΑΕΠ αυξάνεται έντονα, ενώ το χρέος σε ευρώ μειώνεται πιο συγκρατημένα. Με μια απλή λογιστική διάσπαση, χρησιμοποιώντας χρέος 362,9 δισ. ευρώ και ονομαστικό ΑΕΠ 248,4 δισ. ευρώ το 2025, καθώς και την προβολή για ονομαστικό ΑΕΠ 274,6 δισ. ευρώ και λόγο χρέους 128,8% το 2027, περίπου τέσσερα πέμπτα της πτώσης του λόγου χρέους προς ΑΕΠ προέρχονται από την αύξηση του παρονομαστή. Αυτό δεν είναι «λογιστικό τέχνασμα». Η πραγματική ανάπτυξη και ο αποπληθωριστής του ΑΕΠ αποτελούν κανονικούς μηχανισμούς αποκλιμάκωσης του λόγου χρέους. Σημαίνει όμως ότι η ποιότητα της ονομαστικής μεγέθυνσης έχει σημασία.

Η ενέργεια παραμένει ο βασικός μακροοικονομικός κίνδυνος

Οι σημερινές τιμές παραγωγού δίνουν μια καθαρή εικόνα του σοκ. Στην ευρωζώνη ο γενικός δείκτης αυξήθηκε 8,2% ετησίως τον Αύγουστο, αλλά η ενέργεια αυξήθηκε 21,0%. Αν αφαιρεθεί η ενέργεια, η ετήσια αύξηση περιορίζεται στο 3,4%. Τα μη διαρκή καταναλωτικά αγαθά κατέγραψαν μάλιστα ετήσια μείωση 0,8%. Αυτό έχει σημασία, επειδή δείχνει ότι η άνοδος των τιμών παραγωγού είναι έντονη αλλά όχι ομοιόμορφα διαχυμένη σε όλο το βιομηχανικό σύστημα.

Στην Ελλάδα, οι τιμές παραγωγού στην εγχώρια αγορά αυξήθηκαν 8,9%, λίγο περισσότερο από το 8,2% της ευρωζώνης. Η ΕΛΣΤΑΤ καταγράφει παράλληλα άνοδο 14,9% στον γενικό δείκτη και 29,7% στην εξωτερική αγορά. Το 29,7% χρειάζεται προσεκτική ερμηνεία: είναι δείκτης των τιμών στις οποίες οι ελληνικές βιομηχανικές επιχειρήσεις πωλούν την παραγωγή τους στο εξωτερικό, όχι δείκτης του κόστους των εισροών τους. Η πολύ υψηλή μεταβολή αντανακλά σε σημαντικό βαθμό την κλαδική σύνθεση των ελληνικών εξαγωγών και την ενέργεια. Δεν μπορεί συνεπώς να χρησιμοποιηθεί αυτούσια ως μέτρο απώλειας ανταγωνιστικότητας ή ως «αύξηση κόστους 30%» για την ελληνική εξαγωγική βιομηχανία.

Ο κίνδυνος για το βασικό σενάριο φαίνεται καθαρότερα στον πληθωρισμό καταναλωτή. Η ταχεία εκτίμηση της Eurostat έφερε τον εναρμονισμένο πληθωρισμό της Ελλάδας στο 5,1% τον Σεπτέμβριο, έναντι 3,8% στην ευρωζώνη. Αυτό δεν ακυρώνει την πρόβλεψη αποκλιμάκωσης το 2027, αλλά αυξάνει το βάρος της υπόθεσης ότι η ενεργειακή πίεση θα εξασθενήσει.

Δύο δείκτες πληθωρισμού, όχι δύο ανταγωνιστικές προβλέψεις

Εδώ χρειάζεται μια διάκριση που είναι εύκολο να χαθεί. Το προσχέδιο αναφέρει πληθωρισμό 3,8% για το 2026 και 2,6% για το 2027 με βάση τον εθνικό Δείκτη Τιμών Καταναλωτή. Στις μακροοικονομικές προβλέψεις που εξετάζει το Δημοσιονομικό Συμβούλιο, ο Εναρμονισμένος Δείκτης Τιμών Καταναλωτή διαμορφώνεται σε 3,6% και 2,4% αντίστοιχα. Δεν πρόκειται για χαμηλότερη «αντίπαλη» πρόβλεψη του ΕΔΣ, αλλά για διαφορετικό δείκτη πληθωρισμού. Η ουσία παραμένει ότι το 2027 προϋποθέτει ουσιαστική αποκλιμάκωση των τιμών σε σχέση με τα σημερινά επίπεδα.

Ούτε το όριο δαπανών 3,1% «εξαρτάται» από τον πληθωρισμό του 2027. Είναι προαποφασισμένη ονομαστική διαδρομή. Ο υψηλότερος πληθωρισμός, όμως, μπορεί να κάνει δυσκολότερη τη συμμόρφωση με αυτήν, επειδή πιέζει μισθολογικές, κοινωνικές και λειτουργικές δαπάνες προς τα πάνω. Παράλληλα, ο πληθωρισμός επηρεάζει την πραγματική αγοραστική δύναμη των μισθών και, μέσω του αποπληθωριστή του ΑΕΠ, τη δυναμική του λόγου χρέους. Για τον λόγο αυτό η ενεργειακή αποκλιμάκωση παραμένει κρίσιμη, χωρίς να χρειάζεται να υποθέσουμε ότι η ενέργεια πρέπει να πάψει εντελώς να προσθέτει στον πληθωρισμό.

Ποιος ωφελείται και πού βρίσκεται ο κίνδυνος

Η ισχυρή πορεία του χρέους ωφελεί το ελληνικό Δημόσιο μέσω χαμηλότερου αντιλαμβανόμενου κινδύνου και καλύτερων όρων αναχρηματοδότησης. Οι μισθωτοί και οι συνταξιούχοι ωφελούνται από τα μόνιμα μέτρα που έχουν ενσωματωθεί στον σχεδιασμό, υπό την προϋπόθεση ότι ο πληθωρισμός αποκλιμακώνεται αρκετά ώστε οι ονομαστικές αυξήσεις να μετατρέπονται σε πραγματική βελτίωση του εισοδήματος. Η αγορά εργασίας παρέχει σημαντική στήριξη: η ανεργία υποχώρησε στο 7,4% τον Αύγουστο 2026, από 8,8% έναν χρόνο νωρίτερα.

Οι μεγαλύτεροι κίνδυνοι συγκεντρώνονται σε όσους είναι περισσότερο εκτεθειμένοι στην ενέργεια. Για τα νοικοκυριά, αν η ονομαστική αύξηση αποδοχών κινηθεί γύρω στο 3,9% αλλά ο πληθωρισμός παραμείνει κοντά στο 4%, η πραγματική αύξηση ουσιαστικά εξαφανίζεται. Για τις ενεργοβόρες επιχειρήσεις, το πρόβλημα δεν είναι ότι ο δείκτης εξαγωγικών τιμών αποδεικνύει αύξηση κόστους 30%, αλλά ότι μια παρατεταμένη ενεργειακή ανατίμηση συμπιέζει περιθώρια, αυξάνει ανάγκες κεφαλαίου κίνησης και περιορίζει την ανταγωνιστικότητα όταν δεν μπορεί να μετακυλιστεί πλήρως στις τελικές τιμές.

Τι σημαίνει για τη δημοσιονομική πολιτική

Η εκτέλεση του προϋπολογισμού το 2026 είναι θετική, αλλά χρειάζεται επίσης σωστή ανάγνωση. Το πρωτογενές αποτέλεσμα του κρατικού προϋπολογισμού σε τροποποιημένη ταμειακή βάση ήταν πλεόνασμα 6,534 δισ. ευρώ στο οκτάμηνο, έναντι στόχου 4,989 δισ. ευρώ. Η φαινομενική υπεραπόδοση των 1,545 δισ. ευρώ μειώνεται όμως σε περίπου 219 εκατ. ευρώ όταν αφαιρεθούν χρονικές μετατοπίσεις πληρωμών, μεταβιβάσεων και ένα ειδικό έσοδο από την παραχώρηση του καζίνο στο Ελληνικό. Επιπλέον, πρόκειται για κρατικό προϋπολογισμό σε τροποποιημένη ταμειακή βάση και όχι για το τελικό αποτέλεσμα της γενικής κυβέρνησης σε όρους ESA. Άρα η εκτέλεση ενισχύει την αξιοπιστία του σχεδίου, δεν εγγυάται από μόνη της τον στόχο του 2027.

Το ουσιαστικό ερώτημα μεταφέρεται έτσι μετά το 2028. Η αμυντική ρήτρα έχει χρονικό ορίζοντα έως το 2028, με ειδική μεταχείριση για ορισμένες παραδόσεις στρατιωτικού εξοπλισμού που έχουν συμβασιοποιηθεί νωρίτερα. Η προτεινόμενη ενεργειακή ευελιξία έχει επίσης προσωρινό χαρακτήρα. Αν στο μεταξύ έχουν ενσωματωθεί μόνιμες δαπάνες στη βάση του προϋπολογισμού, αυτές θα πρέπει να χωρέσουν στην κανονική διαδρομή δαπανών μετά τη λήξη της προσωρινής ευελιξίας. Αυτό είναι το πραγματικό δημοσιονομικό τεστ.

Το πλεόνασμα δείχνει την τρέχουσα δημοσιονομική ισχύ. Ο λογαριασμός δαπανών δείχνει αν αυτή η ισχύς παραμένει βιώσιμη όταν τελειώσουν οι προσωρινές ευελιξίες.

Τι πρέπει να γίνει

Πρώτον, ένα σαφώς οριοθετημένο ενεργειακό αποθεματικό. Ένα αποθεματικό της τάξης του 0,3% του ΑΕΠ, περίπου 820 εκατ. ευρώ με βάση το προβλεπόμενο ονομαστικό ΑΕΠ του 2027, θα μπορούσε να λειτουργήσει ως ανώτατο πλαίσιο αντιμετώπισης ενός νέου ενεργειακού σοκ. Δεν πρέπει να ενεργοποιείται αυτόματα ως οριζόντια επιδότηση τιμών, ούτε να θεωρείται εξαρχής πρόσθετη δαπάνη. Θα πρέπει να συνδέεται με σαφή κριτήρια, να δίνει προτεραιότητα σε προσωρινές στοχευμένες ενισχύσεις και, όπου είναι επιλέξιμο, σε παρεμβάσεις που ενισχύουν την ενεργειακή ανθεκτικότητα. Αν χρησιμοποιηθεί πλήρως ως πρόσθετη δαπάνη, μειώνει το πρωτογενές αποτέλεσμα κατά περίπου 0,3 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ, όλα τα άλλα σταθερά.

Δεύτερον, στοχευμένες μεταβιβάσεις αντί για οριζόντιες επιδοτήσεις τιμής. Οι οριζόντιες επιδοτήσεις παρέχουν μεγαλύτερη απόλυτη ενίσχυση σε όσους καταναλώνουν περισσότερη ενέργεια και εξασθενούν το σήμα τιμής που ενθαρρύνει την εξοικονόμηση. Οι εισοδηματικά στοχευμένες μεταβιβάσεις μπορούν να προστατεύσουν αποτελεσματικότερα τα ευάλωτα νοικοκυριά με χαμηλότερο δημοσιονομικό κόστος. Οι ενεργοβόρες μικρομεσαίες επιχειρήσεις χρειάζονται διαφορετικό εργαλείο, κατά προτίμηση συνδεδεμένο με ενεργειακή αναβάθμιση και όχι με μόνιμη επιδότηση κατανάλωσης.

Τρίτον, να δημοσιευτεί ένα πλήρες δυσμενές σενάριο. Η πρόβλεψη για αύξηση επενδύσεων 7,9% είναι αισιόδοξη σε σχέση με παλαιότερες εκτιμήσεις διεθνών οργανισμών, ενώ η σημερινή πορεία της ενέργειας δημιουργεί σαφή ανοδικό κίνδυνο για τον πληθωρισμό. Ένα εναλλακτικό σενάριο, για παράδειγμα με πληθωρισμό γύρω στο 4% και αύξηση επενδύσεων γύρω στο 5%, δεν πρέπει να παρουσιάζεται ως πρόβλεψη αλλά ως stress test. Θα πρέπει να δείχνει ταυτόχρονα τι συμβαίνει στην πραγματική ανάπτυξη, στον αποπληθωριστή του ΑΕΠ, στα έσοδα, στις καθαρές δαπάνες, στο πρωτογενές αποτέλεσμα και στον λόγο χρέους.

Τέταρτον, να παρουσιαστεί από τώρα η γέφυρα μετά το 2028. Κάθε μόνιμο μέτρο που χρηματοδοτείται σήμερα μέσα σε περιβάλλον προσωρινής ευελιξίας πρέπει να συνοδεύεται από εξήγηση για το πώς θα χωρέσει στην κανονική πορεία καθαρών δαπανών όταν αυτή η ευελιξία λήξει. Αυτό θα μετατρέψει τη ρήτρα διαφυγής από προσωρινό δημοσιονομικό χώρο σε εργαλείο μετάβασης, αντί να γίνει πηγή μελλοντικής προσαρμογής.

Η ουσία

Το προσχέδιο του 2027 είναι δημοσιονομικά ισχυρό. Το πρωτογενές πλεόνασμα είναι υψηλό, το συνολικό ισοζύγιο παραμένει θετικό και η πτώση του λόγου χρέους προς ΑΕΠ είναι εντυπωσιακή. Δεν υπάρχει βάση για τον ισχυρισμό ότι η Ελλάδα παραβιάζει σήμερα τον ευρωπαϊκό κανόνα δαπανών. Υπάρχει, όμως, βάσιμος λόγος να εξεταστεί πόσο από τον σημερινό δημοσιονομικό χώρο είναι επαναλήψιμος.

Η σωστή ανάγνωση είναι πιο απαιτητική από ένα σύνθημα περί «πλεονάσματος» ή «ρήτρας». Η Ελλάδα είναι τυπικά εντός πλαισίου επειδή συνδυάζει ισχυρές δημοσιονομικές επιδόσεις, σωρευτικό χώρο στον λογαριασμό ελέγχου και προσωρινές ευρωπαϊκές ευελιξίες. Ταυτόχρονα, η ενέργεια παραμένει ο βασικός εξωτερικός κίνδυνος για τις τιμές και τις δαπάνες. Το κρίσιμο ερώτημα, επομένως, δεν είναι αν ο προϋπολογισμός του 2027 περνά τον έλεγχο. Τον περνά. Το ερώτημα είναι αν η Ελλάδα θα χρησιμοποιήσει τα έτη 2027 και 2028 για να διασφαλίσει ότι η δημοσιονομική θέση παραμένει εξίσου ανθεκτική όταν ο προσωρινός χώρος αρχίσει να περιορίζεται.