Επιδόματα ή παραγωγή; Το λάθος δίλημμα

Η Ελλάδα χρειάζεται ισχυρό δίχτυ ασφαλείας και μεγαλύτερη παραγωγική δυνατότητα. Το δημοσιονομικό περιθώριο πρέπει να υπηρετεί και τα δύο, με σαφή στόχευση, αξιολόγηση αποτελεσμάτων και χρηματοδότηση που αντέχει στον έλεγχο.

Στις 7 Σεπτεμβρίου το Υπουργείο Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών εξειδίκευσε τα μέτρα της 90ής ΔΕΘ: νέες παρεμβάσεις κόστους 605 εκατ. ευρώ για το 2026 και 2,2 δισ. ευρώ για το 2027, που κλιμακώνονται σε 3,6 δισ. ευρώ έως το 2030. Αν προστεθούν τα ήδη νομοθετημένα μέτρα που δεν έχουν ακόμη αποδοθεί, το ετήσιο αποτύπωμα φθάνει τα 5 δισ. ευρώ το 2027 και τα 9 δισ. ευρώ το 2030. Η δημοσιονομική αφετηρία έχει βελτιωθεί: το πρωτογενές πλεόνασμα του 2025 εκτιμάται από τον Προϋπολογισμό 2026 σε 9,15 δισ. ευρώ, ή 3,7% του ΑΕΠ. Το πρωτογενές πλεόνασμα δεν είναι, όμως, ολόκληρο διαθέσιμο για νέες παροχές. Το ερώτημα είναι πώς αξιοποιείται το περιθώριο που απομένει μετά τους δημοσιονομικούς στόχους και τις ήδη αναληφθείσες δεσμεύσεις.

Τι ακριβώς πληρώνει το κράτος

Ας ξεκινήσουμε από τα βασικά, γιατί η δημόσια συζήτηση συχνά τα προσπερνά. Σύμφωνα με τον Προϋπολογισμό 2026, οι Οργανισμοί Κοινωνικής Ασφάλισης προβλέπεται να καταβάλουν κοινωνικές παροχές 43,5 δισ. ευρώ, εκ των οποίων 35,7 δισ. ευρώ συντάξεις. Η διαφορά, περίπου 7,8 δισ. ευρώ ή 3,0% του ΑΕΠ, αφορά λοιπές κοινωνικές παροχές της συγκεκριμένης δημοσιονομικής περιμέτρου. Σημαντικά κονδύλια διαχειρίζονται ο ΟΠΕΚΑ, η ΔΥΠΑ και ο e-ΕΦΚΑ. Ο Πίνακας 1 παρουσιάζει επιλεγμένες παροχές, μαζί με μέτρα της ΑΑΔΕ και έκτακτες ενισχύσεις. Περιλαμβάνει διαφορετικές περιόδους αναφοράς και μία παροχή σε είδος, τα σχολικά γεύματα. Δεν αποτελεί ενοποιημένο άθροισμα του συνολικού κόστους των επιδομάτων.

Είναι «μη παραγωγικά»; Ορισμένα ναι, τα περισσότερα όχι

Η οικονομική βιβλιογραφία δίνει χρήσιμες ενδείξεις, με αποτελέσματα που εξαρτώνται από το μέτρο και τη συγκυρία. Η μετα-ανάλυση του Gechert (2015) σε περισσότερες από 100 εμπειρικές μελέτες βρίσκει ότι ο πολλαπλασιαστής της δημόσιας επένδυσης υπερβαίνει τη μονάδα και ξεπερνά σαφώς εκείνον των μεταβιβάσεων, ενώ οι Gechert και Rannenberg (2018) δείχνουν ότι οι πολλαπλασιαστές δαπανών είναι γενικά υψηλότεροι από τους φορολογικούς. Οι Abiad, Furceri και Topalova (2016) εκτιμούν για τις προηγμένες οικονομίες ότι αύξηση της δημόσιας επένδυσης κατά 1% του ΑΕΠ ανεβάζει το προϊόν κατά 0,4% τον πρώτο χρόνο και έως 1,4% σε τετραετία. Τα ευρήματα στηρίζουν την προτεραιότητα σε καλά σχεδιασμένες επενδύσεις. Δεν συνεπάγονται ότι κάθε επενδυτική επιδότηση αποδίδει περισσότερο από κάθε κοινωνική μεταβίβαση.

Τα στοχευμένα επιδόματα έχουν επίσης ουσιαστικό οικονομικό και κοινωνικό ρόλο. Νοικοκυριά με περιορισμένη ρευστότητα συνήθως δαπανούν μεγάλο μέρος της πρόσθετης ενίσχυσης, στηρίζοντας την κατανάλωση, ενώ παροχές όπως το επίδομα ανεργίας λειτουργούν ως αυτόματοι σταθεροποιητές. Ο πολλαπλασιαστής εξαρτάται, μεταξύ άλλων, από τις εισαγωγές, τη χρηματοδότηση του μέτρου και τη συγκυρία. Σύμφωνα με την ΕΛΣΤΑΤ (SILC 2025), ο δείκτης κινδύνου φτώχειας πριν από όλες τις κοινωνικές μεταβιβάσεις είναι 43,9%, με τις συντάξεις αλλά χωρίς τα λοιπά επιδόματα 23,2%, και μετά όλες τις μεταβιβάσεις 19,6%. Πρόκειται για λογιστική σύγκριση των διαθέσιμων εισοδημάτων, όχι για πλήρες αιτιώδες σενάριο κατάργησης της κοινωνικής προστασίας.

Εδώ όμως κρύβεται το ελληνικό παράδοξο. Τα επιδόματα, πλην συντάξεων, μειώνουν τον κίνδυνο φτώχειας μόλις κατά 15,5% (από 23,2% σε 19,6%). Η Eurostat, με τα στοιχεία του 2024, δίνει για την Ελλάδα 16,6%, το χαμηλότερο ποσοστό στην ΕΕ, έναντι μέσου όρου 34,2%. Το Βέλγιο μειώνει τη φτώχεια με τα επιδόματά του κατά 53%, η Δανία κατά 50%. Και το αποτέλεσμα φαίνεται στον τελικό δείκτη: το 27,5% του πληθυσμού, περίπου 2,8 εκατομμύρια άνθρωποι, ήταν το 2025 σε κίνδυνο φτώχειας ή κοινωνικού αποκλεισμού, δεύτερη χειρότερη επίδοση στην ΕΕ μετά τη Βουλγαρία (29,0%), με τον μέσο όρο στο 20,9%. Στα παιδιά το ποσοστό είναι 29,6% και αυξήθηκε.

Η χαμηλή μείωση της φτώχειας μετά τις μεταβιβάσεις απαιτεί εξέταση του ύψους, της κάλυψης και της στόχευσής τους. Δύο πλευρές αξίζουν ιδιαίτερη προσοχή. Πρώτον, η σύνθεση: σύμφωνα με τη Eurostat, το 62,3% της ελληνικής δαπάνης κοινωνικής προστασίας πάει σε συντάξεις γήρατος και επιζώντων, το υψηλότερο ποσοστό στην ΕΕ (μέσος όρος 47,0%), αφήνοντας λίγα για οικογένεια, στέγαση και αποκλεισμό. Δεύτερον, η τάση των τελευταίων ετών να μετατρέπονται τα στοχευμένα μέτρα σε οριζόντια. Το χαρακτηριστικότερο παράδειγμα είναι η ενίσχυση Νοεμβρίου: το 2025 κόστισε 363 εκατ. ευρώ για 1,45 εκατ. δικαιούχους με εισοδηματικά κριτήρια. Τον Απρίλιο του 2026 έγινε 300 ευρώ για το 85% των συνταξιούχων (578 εκατ. ευρώ). Στη ΔΕΘ έγινε 400 ευρώ για το σύνολο των συνταξιούχων άνω των 65 ετών, ανεξαρτήτως εισοδήματος: 879 εκατ. ευρώ ετησίως για 2,2 εκατ. δικαιούχους. Την ίδια στιγμή, ο Προϋπολογισμός 2026 προβλέπει για τη ΔΥΠΑ χαμηλότερα ποσά, μειώνοντας τα προγράμματα απασχόλησης από 564 σε 464 εκατ. ευρώ και την επιμόρφωση ανέργων και εργαζομένων από 461 σε 287 εκατ. ευρώ (Διάγραμμα 2).

Η σύγκριση της ΔΥΠΑ αφορά τις εκτιμήσεις 2025 και τις προβλέψεις 2026 του προϋπολογισμού που καταρτίστηκε τον Νοέμβριο 2025. Δεν ταυτίζεται με την τελική εκτέλεση και δεν αποδεικνύει ότι οι μειώσεις χρηματοδοτούν την ενίσχυση Νοεμβρίου.

Προτείνω επομένως μια τυπολογία για την αξιολόγηση των παρεμβάσεων. Πρώτη κατηγορία, το βασικό δίχτυ ασφαλείας: Ελάχιστο Εγγυημένο Εισόδημα, αναπηρικά, ανασφάλιστοι υπερήλικες, επίδομα στέγασης και ανεργίας. Δεύτερη, οι ενισχύσεις ευρείας κάλυψης, όπως η επέκταση του επιδόματος Νοεμβρίου και η επιστροφή ενοικίου, η οποία εξακολουθεί να έχει κριτήρια. Τρίτη, οι έκτακτες παρεμβάσεις αντιμετώπισης κρίσεων. Η οριζόντια κάλυψη ή η εφάπαξ καταβολή δεν καθιστά αυτομάτως μια δαπάνη άχρηστη. Το κρίσιμο είναι η ανάγκη που καλύπτει, ποιος ωφελείται, πόσο διαρκεί και ποιο αποτέλεσμα επιτυγχάνεται ανά ευρώ.

Παραγωγικές ενισχύσεις: τι έχουμε και τι λείπει

Η Ελλάδα δεν στερείται εργαλείων παραγωγικής στήριξης· στερείται ενιαίας λογικής. Ο Πίνακας 2 τα συγκεντρώνει. Το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων φθάνει το 2026 στα 16,7 δισ. ευρώ (6,4% του ΑΕΠ), ένα από τα υψηλότερα επίπεδα της πρόσφατης περιόδου. Το δανειακό σκέλος του Ταμείου Ανάκαμψης έχει συνολικό προβλεπόμενο ύψος 17,7 δισ. ευρώ, και 1,5 δισ. ευρώ από αυτά μεταφέρθηκαν τον Αύγουστο στην Ελληνική Αναπτυξιακή Τράπεζα για δάνεια και εγγυήσεις προς μικρομεσαίες επιχειρήσεις, με στόχο μόχλευση 5 δισ. ευρώ. Ο Αναπτυξιακός Νόμος 4887/2022 λειτουργεί με καθεστώτα των 150 εκατ. ευρώ, κατά το ήμισυ επιχορήγηση και κατά το ήμισυ φοροαπαλλαγή. Η υπερέκπτωση δαπανών Έρευνας και Ανάπτυξης του άρθρου 22Α προσαυξάνει την έκπτωση κατά 100% τουλάχιστον. Και το πιο ενδιαφέρον: στη ΔΕΘ 2026 ανακοινώθηκε η επιτάχυνση των αποσβέσεων σε μηχανολογικό εξοπλισμό από 10 σε 6 έτη, ένα καθαρά παραγωγικό μέτρο, το οποίο όμως ξεκινά το 2027 και κοστίζει μόλις 48 εκατ. ευρώ το 2030, φθάνοντας τα 530 εκατ. ευρώ το 2033.

Τα διαρθρωτικά δεδομένα δείχνουν πού πρέπει να στοχεύσει μια ανασύνθεση. Η ΕΛΣΤΑΤ καταγράφει 932.549 ενεργές επιχειρήσεις το 2023, από τις οποίες 697.484 ατομικές και 574.264 χωρίς κανέναν μισθωτό· σε μόλις 245.003 νομικά πρόσωπα βεβαιώθηκε τέλος επιτηδεύματος το 2025. Οι επενδύσεις ήταν το 2025 στο 16,9% του ΑΕΠ, δεύτερο χαμηλότερο ποσοστό στην ΕΕ, έναντι 21,5% στην ΕΕ και 21,3% στην Ευρωζώνη (Eurostat). Η δαπάνη για Έρευνα και Ανάπτυξη έφθασε το 2024 τα 3,62 δισ. ευρώ ή 1,53% του ΑΕΠ (ΕΚΤ), έναντι 2,2% στην ΕΕ, με τις επιχειρήσεις να καλύπτουν περίπου το μισό. Και σύμφωνα με το Εθνικό Συμβούλιο Παραγωγικότητας (ΚΕΠΕ, Έκθεση 2025), το ΑΕΠ ανά ώρα εργασίας ήταν το 2024 στο 46% του μέσου όρου της Ευρωζώνης, το ΑΕΠ ανά εργαζόμενο στο 57% του μέσου όρου της ΕΕ, και το μερίδιο της μεταποίησης στο 8,7% έναντι 14% στην ΕΕ (Διάγραμμα 3). Το μέγεθος, το κεφάλαιο και η γνώση ανά επιχείρηση αποτελούν κεντρικούς διαρθρωτικούς περιορισμούς, χωρίς αυτό να καταργεί τη σημασία της ζήτησης.

Με βάση την εμπειρική βιβλιογραφία, ο Πίνακας 3 περιγράφει έναν ενδεικτικό στόχο παραγωγικού φακέλου 2 δισ. ευρώ ετησίως, περίπου 0,8% του ΑΕΠ του 2026, υπό την προϋπόθεση πλήρους χρηματοδότησης. Τα ποσά ανά εργαλείο είναι ενδεικτικές εκτιμήσεις του συγγραφέα· οι μελέτες παρέχουν ενδείξεις για συγγενή εργαλεία, όχι έτοιμες προβλέψεις για την εφαρμογή τους στην Ελλάδα. Οι Criscuolo, Martin, Overman και Van Reenen (2019) δείχνουν ότι οι επενδυτικές επιχορηγήσεις αυξάνουν την απασχόληση και τις επενδύσεις ιδίως στις μικρότερες επιχειρήσεις του δείγματος. Το εύρημα αφορά επενδυτικές επιχορηγήσεις και δεν αποτελεί από μόνο του τεκμηρίωση φορολογικών κινήτρων συγχωνεύσεων. Οι Zwick και Mahon (2017) βρίσκουν ότι οι επιταχυνόμενες αποσβέσεις αύξησαν τις επιλέξιμες επενδύσεις κατά 10% έως 17%, με τις μικρές επιχειρήσεις να αντιδρούν σχεδόν διπλάσια από τις μεγάλες. Οι Dechezleprêtre και συνεργάτες (2023) τεκμηριώνουν ότι τα φορολογικά κίνητρα Ε&Α αυξάνουν την καινοτομία, με σημαντικές θετικές διαχύσεις σε τεχνολογικά γειτονικές επιχειρήσεις. Και η μετα-ανάλυση των Card, Kluve και Weber (2018) σε περισσότερες από 200 αξιολογήσεις δείχνει ότι τα προγράμματα κατάρτισης έχουν θετική επίδραση στην απασχόληση δύο έως τρία χρόνια μετά, ιδίως για μακροχρόνια ανέργους.

Το ερώτημα της συνέντευξης Τύπου: καταργείτε τα κοινωνικά επιδόματα;

Φαντάζομαι την ερώτηση: «Κύριε Αντωνακάκη, συγκρίναμε τους πίνακές σας. Σαφώς οι παραγωγικές ενισχύσεις οδηγούν σε ανάπτυξη. Άρα προτείνετε να καταργηθούν τα κοινωνικά επιδόματα, που τα χρειάζεται ο κόσμος για να ζήσει;»

Η προτεραιότητα είναι ένα ισχυρό βασικό δίχτυ ασφαλείας και μεγαλύτερη παραγωγική δυνατότητα. Η ανακατανομή χρειάζεται να δηλώνει καθαρά τις πηγές της, τις επιπτώσεις στους δικαιούχους και το χρηματοδοτικό κενό που τυχόν απομένει.

Το Διάγραμμα 4 ταξινομεί περίπου 2,31 δισ. ευρώ ακαθάριστου κόστους των νέων μέτρων για το 2027: 815 εκατ. ευρώ σε μισθούς και επίδομα Χριστουγέννων του Δημοσίου, 483 εκατ. ευρώ σε φοροελαφρύνσεις νοικοκυριών, 301 εκατ. ευρώ στην επέκταση της ενίσχυσης Νοεμβρίου, 180 εκατ. ευρώ σε κοινωνικές και οικογενειακές παρεμβάσεις, 23 εκατ. ευρώ σε στεγαστικές φορολογικές ρυθμίσεις και 507 εκατ. ευρώ σε άμεσα παραγωγικά εργαλεία. Η τελευταία κατηγορία περιλαμβάνει την αύξηση του εθνικού ΠΔΕ, την κατάργηση του τέλους επιτηδεύματος και την πρόσθετη επιστροφή επενδυτικού R&D clawback. Αντιστοιχεί περίπου στο 22% με αυτόν τον στενό ορισμό. Η ταξινόμηση είναι δική μου: δεν σημαίνει ότι οι υπόλοιπες παρεμβάσεις έχουν μηδενική αναπτυξιακή επίδραση. Στα 180 εκατ. ευρώ περιλαμβάνεται και ο επενδυτικός λογαριασμός βρεφών, συνεπώς δεν πρόκειται αποκλειστικά για μέτρα στόχευσης της φτώχειας.

Ο Πίνακας 4 διαχωρίζει τον στόχο των 2 δισ. ευρώ από τη χρηματοδότηση που προκύπτει από τις συγκεκριμένες επιλογές. Η επιστροφή στο σχήμα Νοεμβρίου των 300 ευρώ και των προηγούμενων κριτηρίων μειώνει το κόστος κατά 301 εκατ. ευρώ έναντι του ανακοινωμένου σχήματος των 400 ευρώ. Η μη εφαρμογή του επιδόματος Χριστουγέννων του Δημοσίου αποδεσμεύει έως 433 εκατ. ευρώ, εφόσον δεν αντικατασταθεί από ισόποση νέα αμοιβή. Το μέγιστο άθροισμα αυτών των δύο ανακατανομών είναι 734 εκατ. ευρώ. Μαζί με τα 507 εκατ. ευρώ της υφιστάμενης παραγωγικής κατηγορίας, προκύπτουν 1,241 δισ. ευρώ. Για πλήρη φάκελο 2 δισ. ευρώ απομένουν τουλάχιστον 759 εκατ. ευρώ προς χρηματοδότηση. Αν προβλεφθεί πρόσθετη προστασία ευάλωτων δικαιούχων ή νέο κίνητρο απόδοσης στο Δημόσιο, το κενό αυξάνεται κατά το αντίστοιχο κόστος.

Η μη ανανέωση μιας έκτακτης δαπάνης που δεν περιλαμβάνεται ήδη στον προϋπολογισμό του 2027 δεν δημιουργεί πρόσθετη εξοικονόμηση έναντι αυτού του προϋπολογισμού. Αντίστοιχα, τα περίπου 300 εκατ. ευρώ ενεργητικών μέτρων εσόδων έχουν ήδη ληφθεί υπόψη στον δημοσιονομικό χώρο της επίσημης εξειδίκευσης. Το ποσό των 1,25 δισ. ευρώ δεν είναι ελεύθερο υπόλοιπο που μπορεί να χρησιμοποιηθεί ξανά: το Υπουργείο το συνδέει με τη χρηματοδότηση των ανακοινωμένων μέτρων, αφού συνυπολογίσει τις σχετικές προσαρμογές. Συνεπώς, η δημοσιονομική ουδετερότητα του πλήρους στόχου των 2 δισ. ευρώ και η συμβατότητα με την πορεία καθαρών δαπανών χρειάζονται πρόσθετη τεκμηρίωση. Μια πρώτη φάση μπορεί να περιοριστεί στα ποσά που πράγματι αποδεσμεύονται.

Ποιοι κερδίζουν, ποιοι χάνουν

Τα παραγωγικά εργαλεία μπορούν να ωφελήσουν μικρές επιχειρήσεις με επενδυτικά σχέδια, εργαζομένους που χρειάζονται νέες δεξιότητες και μακροχρόνια ανέργους. Το όφελος δεν είναι αυτόματο για κάθε επιχείρηση ούτε εξασφαλίζεται μόνο από την ύπαρξη ενός κονδυλίου. Υπάρχουν και απώλειες σε σχέση με το ανακοινωμένο πακέτο. Οι δικαιούχοι που παραμένουν στο σχήμα Νοεμβρίου θα λάβουν 300 αντί 400 ευρώ, δηλαδή 100 ευρώ λιγότερα, ακόμη και αν έχουν χαμηλό εισόδημα. Όσοι αποκλείονται από την επαναφορά των προηγούμενων κριτηρίων δεν θα λάβουν την ενίσχυση. Οι δημόσιοι υπάλληλοι χάνουν το νέο επίδομα Χριστουγέννων, εκτός αν προβλεφθεί εναλλακτική αμοιβή, η οποία όμως έχει δικό της δημοσιονομικό κόστος. Η προστασία των ευάλωτων απαιτεί ξεχωριστό σχεδιασμό και κοστολόγηση.

Η ουσία

Η ανάγκη είναι να μετατραπεί η σημερινή δημοσιονομική δυνατότητα σε διαρκέστερη οικονομική αντοχή. Το εισόδημα που στηρίζει ένα νοικοκυριό και η επένδυση που δημιουργεί καλύτερες δουλειές υπηρετούν διαφορετικές, συχνά συμπληρωματικές ανάγκες. Γι’ αυτό το δίλημμα «επιδόματα ή παραγωγή» είναι φτωχός οδηγός πολιτικής. Η ανασύνθεση πρέπει να αξιολογεί κάθε παρέμβαση ως προς το αποτέλεσμα, να αναγνωρίζει ποιος κερδίζει και ποιος χάνει και να καλύπτει ολόκληρο το κόστος της. Η προστασία των ανθρώπων και η ενίσχυση της παραγωγής χρειάζονται σχέδιο που αντέχει πέρα από τις εξαγγελίες ενός Σεπτεμβρίου.