Όταν τα καρτέλ μαθαίνουν να κρύβονται: Τι διδάσκει μια νέα μελέτη για την Ελλάδα

Μπορούν οι επιχειρήσεις που συμπράττουν να μάθουν πώς τις ελέγχει η Πολιτεία και να προσαρμόσουν τη συμπεριφορά τους ώστε να μην εντοπίζονται; Μια νέα μελέτη στο American Economic Review: Insights υποστηρίζει ότι μπορούν. Και το συμπέρασμα αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία για την Ελλάδα.

Οι Juan Ortner, Sylvain Chassang και Kei Kawai, στη μελέτη τους “Screening Adaptive Cartels”, που δημοσιεύθηκε στο American Economic Review: Insights, αναπτύσσουν μια θεωρία οικονομικής εποπτείας που μετακινεί τη συζήτηση για τα καρτέλ ένα σημαντικό βήμα παραπέρα.

Το ερώτημα των συγγραφέων δεν είναι απλώς πώς μπορεί μια αρχή ανταγωνισμού να εντοπίσει ύποπτες τιμές ή ύποπτες προσφορές.

Το κρίσιμο ερώτημα είναι τι συμβαίνει όταν οι ίδιες οι επιχειρήσεις γνωρίζουν πώς ελέγχονται.

Στην παραδοσιακή αντίληψη της ρυθμιστικής πολιτικής, η αρχή παρακολουθεί και οι επιχειρήσεις συμπεριφέρονται. Στην πραγματικότητα, όμως, υπάρχει μια πολύ πιο σύνθετη στρατηγική αλληλεπίδραση: ο επόπτης παρακολουθεί τις επιχειρήσεις, αλλά και οι επιχειρήσεις παρακολουθούν τον επόπτη.

Η πρωτότυπη μελέτη είναι διαθέσιμη εδώ: Ortner, Chassang & Kawai, “Screening Adaptive Cartels” .

Το «έξυπνο» καρτέλ

Η κεντρική έννοια της μελέτης είναι αυτή του προσαρμοζόμενου καρτέλ. Οι συγγραφείς εξετάζουν επαναλαμβανόμενους διαγωνισμούς στους οποίους οι επιχειρήσεις γνωρίζουν ότι η αρχή ανταγωνισμού μπορεί να εφαρμόσει στατιστικούς ελέγχους στα ιστορικά δεδομένα των προσφορών τους.

Εάν οι επιχειρήσεις γνωρίζουν τι αναζητά ένας μηχανισμός ανίχνευσης ή μπορούν σταδιακά να το συμπεράνουν, αποκτούν κίνητρο να αλλάξουν τη συμπεριφορά τους ώστε να συνεχίζεται η σύμπραξη χωρίς να εμφανίζεται το στατιστικό μοτίβο που ενεργοποιεί τον έλεγχο.

Πρόκειται ουσιαστικά για ένα δυναμικό παιχνίδι μεταξύ ρυθμιστή και ρυθμιζόμενων. Και όσο περισσότερα γνωρίζουν οι επιχειρήσεις για τον τρόπο εποπτείας, τόσο μεγαλύτερη είναι η δυνατότητά τους να προσαρμόσουν στρατηγικά τη συμπεριφορά τους.

Εάν, για παράδειγμα, μια ρυθμιστική αρχή θεωρεί ύποπτη μια μεγάλη και απότομη αλλαγή στις προσφορές, τότε η ίδια η πιθανότητα ενεργοποίησης έρευνας μπορεί να μετατραπεί σε μηχανισμό πειθαρχίας μεταξύ των μελών ενός καρτέλ.

Αυτό οδηγεί σε ένα κρίσιμο συμπέρασμα για την οικονομική πολιτική:

Περισσότερος έλεγχος δεν σημαίνει αυτομάτως αποτελεσματικότερο ανταγωνισμό. Το κρίσιμο ζήτημα είναι ο σχεδιασμός του ελέγχου.

Οι «ασφαλείς» έλεγχοι

Εδώ βρίσκεται η σημαντικότερη θεωρητική συνεισφορά της μελέτης.

Οι συγγραφείς προτείνουν τους λεγόμενους ασυμπτωτικά ασφαλείς ελέγχους, δηλαδή στατιστικές διαδικασίες σχεδιασμένες έτσι ώστε η πιθανότητα να θεωρηθεί ύποπτη μια πραγματικά ανταγωνιστική επιχείρηση να γίνεται εξαιρετικά μικρή όσο αυξάνεται ο αριθμός των διαθέσιμων παρατηρήσεων.

Πρόκειται για μια θεμελιώδη αρχή. Ένας καλός μηχανισμός ανίχνευσης δεν πρέπει απλώς να αναζητά περίεργα δεδομένα. Πρέπει να μπορεί να διακρίνει μεταξύ συμπεριφοράς που είναι ασυνήθιστη αλλά συμβατή με τον ανταγωνισμό και συμπεριφοράς που δύσκολα μπορεί να εξηγηθεί από οποιοδήποτε εύλογο ανταγωνιστικό υπόδειγμα.

Ακόμη περισσότερο, οι συγγραφείς δείχνουν ότι τέτοιοι έλεγχοι μπορούν υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις να περιορίσουν τόσο πολύ τις διαθέσιμες στρατηγικές των επιχειρήσεων ώστε ορισμένες μορφές συμπαιγνίας να μην μπορούν πλέον να διατηρηθούν.

Μια προσφορά που «χάνει για λίγο» μπορεί να λέει πολλά

Ένα από τα πλέον διαισθητικά παραδείγματα της μελέτης αφορά τις προσφορές που βρίσκονται συστηματικά πολύ κοντά στην προσφορά του νικητή.

Όταν η προετοιμασία μιας προσφοράς έχει πραγματικό οικονομικό κόστος, δεν είναι προφανές γιατί μια πραγματικά ανταγωνιστική επιχείρηση θα επωμιζόταν επανειλημμένα αυτό το κόστος για να καταθέτει προσφορές που χάνουν για ελάχιστη διαφορά.

Εάν το ίδιο μοτίβο επαναλαμβάνεται πολλές φορές, μπορεί να αποτελεί ένδειξη καλυπτικών προσφορών, γνωστών διεθνώς ως cover bids. Οι προσφορές αυτές δημιουργούν την εικόνα ανταγωνιστικής διαδικασίας, ενώ ο νικητής μπορεί να έχει ουσιαστικά προσδιοριστεί εκ των προτέρων.

Αυτό δεν σημαίνει ότι κάθε μικρή διαφορά μεταξύ πρώτης και δεύτερης προσφοράς αποτελεί τεκμήριο παρανομίας. Η δύναμη της μεθόδου βρίσκεται ακριβώς στη χρήση μεγάλου ιστορικού δεδομένων και στην αξιολόγηση επαναλαμβανόμενων μοτίβων.

Γιατί η Ελλάδα είναι μια εξαιρετικά ενδιαφέρουσα περίπτωση

Η σύνδεση της νέας μελέτης με την ελληνική οικονομία δεν είναι αφηρημένη. Στην Ελλάδα έχουν ήδη καταγραφεί σημαντικές υποθέσεις συμπαιγνίας στις οποίες συναντώνται ακριβώς τα χαρακτηριστικά που προσπαθούν να εντοπίσουν τέτοιες στατιστικές μέθοδοι.

Δημόσια έργα και κατασκευές

Στην υπόθεση των δημόσιων έργων, η Ελληνική Επιτροπή Ανταγωνισμού διαπίστωσε εκτεταμένες οριζόντιες συμπράξεις που σχετίζονταν με νόθευση διαγωνισμών και κατανομή έργων μεταξύ εργοληπτικών επιχειρήσεων.

Στην Απόφαση 642/2017 περιγράφηκαν πρακτικές που αφορούσαν, μεταξύ άλλων, προκαθορισμό αναδόχων, κατανομή διαγωνισμών και υποβολή προσφορών κάλυψης. Τα συνολικά πρόστιμα ανήλθαν περίπου στα 80,7 εκατ. ευρώ.

Για έναν οικονομολόγο, η συγκεκριμένη υπόθεση έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον επειδή αποτελεί παράδειγμα μιας επαναλαμβανόμενης αγοράς όπου οι σχέσεις μεταξύ των συμμετεχόντων μπορούν να αποτυπωθούν στα δεδομένα.

Θα μπορούσε κάποιος, για παράδειγμα, να εξετάσει:

• ποια ζεύγη εταιρειών συμμετέχουν συστηματικά στους ίδιους διαγωνισμούς,
• ποια επιχείρηση κερδίζει όταν συμμετέχει συγκεκριμένος ανταγωνιστής,
• ποια εταιρεία εμφανίζεται επανειλημμένα στη δεύτερη θέση,
• πόσο απέχει η δεύτερη προσφορά από τη νικητήρια,
• εάν παρατηρείται εναλλαγή νικητών,
• εάν υπάρχει γεωγραφική ή χρονική κατανομή των έργων.

Το παράδειγμα του Κτηματολογίου

Ιδιαίτερα χαρακτηριστική είναι και η υπόθεση των υπηρεσιών κτηματογράφησης.

Με την Απόφαση 869/2024, η Επιτροπή Ανταγωνισμού διαπίστωσε συνεννόηση επιχειρήσεων για την κατανομή 28 επιμέρους μελετών κτηματογράφησης, μέσω κοινής διαμόρφωσης του ποιος θα εμφανιζόταν ως μειοδότης.

Η εξεταζόμενη συμπεριφορά εκτεινόταν, ανάλογα με την επιχείρηση, από το 2013 έως το 2020. Επιβλήθηκαν πρόστιμα συνολικού ύψους περίπου 1,08 εκατ. ευρώ, ενώ χρησιμοποιήθηκε και το Πρόγραμμα Επιείκειας.

Δημόσιες συμβάσεις: ένα τεράστιο οικονομικό μέγεθος

Το ζήτημα αποκτά ιδιαίτερη δημοσιονομική σημασία επειδή οι δημόσιες συμβάσεις αποτελούν πολύ μεγάλο τμήμα της ελληνικής οικονομίας.

Σύμφωνα με στοιχεία του ΟΟΣΑ, οι δημόσιες προμήθειες στην Ελλάδα αντιστοιχούσαν το 2023 περίπου στο 12,6% του ΑΕΠ.

Επομένως, ακόμη και μια σχετικά μικρή συστηματική απόκλιση των τιμών από το επίπεδο που θα επικρατούσε υπό ισχυρότερο ανταγωνισμό μπορεί να μεταφραστεί σε σημαντική επιβάρυνση για τα δημόσια οικονομικά.

Η καταπολέμηση της νόθευσης των διαγωνισμών δεν είναι συνεπώς μόνο νομικό ζήτημα. Είναι ταυτόχρονα ζήτημα δημοσιονομικής αποτελεσματικότητας, ποιότητας δημόσιων επενδύσεων και προστασίας του φορολογούμενου.

Έχει ιδιαίτερη σημασία ότι το 2026 η Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων και η Επιτροπή Ανταγωνισμού προχώρησαν σε θεσμική συνεργασία με στόχο, μεταξύ άλλων, την ενίσχυση της πρόληψης και της ανίχνευσης πρακτικών νόθευσης διαγωνισμών.

Οι τράπεζες και η διαφορά μεταξύ συγκέντρωσης και συμπαιγνίας

Η συζήτηση δεν περιορίζεται στις δημόσιες συμβάσεις.

Με την Απόφαση 838/2023, η Επιτροπή Ανταγωνισμού επέβαλε σε πέντε τράπεζες και στην Ελληνική Ένωση Τραπεζών συνολικά πρόστιμα περίπου 41,76 εκατ. ευρώ στο πλαίσιο υπόθεσης που περιλάμβανε, μεταξύ άλλων, ανταλλαγές πληροφοριών και εναρμονισμένες πρακτικές σχετικά με χρεώσεις σε υπηρεσίες πληρωμών και αναλήψεις από ΑΤΜ.

Ωστόσο, εδώ χρειάζεται μια κρίσιμη επιστημονική διάκριση:

Η ύπαρξη λίγων μεγάλων επιχειρήσεων ή η παράλληλη μεταβολή των τιμών δεν αποδεικνύει από μόνη της την ύπαρξη καρτέλ.

Σε μια συγκεντρωμένη αγορά, οι επιχειρήσεις μπορεί να αντιμετωπίζουν παρόμοιο κόστος, κοινές μεταβολές ζήτησης, την ίδια νομισματική πολιτική ή το ίδιο ρυθμιστικό περιβάλλον. Η παρόμοια αντίδρασή τους μπορεί συνεπώς να είναι αποτέλεσμα κοινών οικονομικών συνθηκών και όχι συνεννόησης.

Ακριβώς γι' αυτό η έννοια του «ασφαλούς ελέγχου» είναι σημαντική. Η σωστή ερώτηση δεν είναι εάν δύο επιχειρήσεις αύξησαν ταυτόχρονα μια τιμή.

Η σωστή ερώτηση είναι εάν η παρατηρούμενη συμπεριφορά μπορεί να εξηγηθεί εύλογα από ένα ανταγωνιστικό οικονομικό υπόδειγμα.

Καύσιμα: οι υψηλές τιμές δεν αρκούν

Η ίδια λογική είναι εξαιρετικά χρήσιμη στη συζήτηση για την ελληνική αγορά πετρελαιοειδών.

Η Επιτροπή Ανταγωνισμού έχει εξετάσει τη λειτουργία της αγοράς και ειδικότερα τη μετάδοση των μεταβολών των διεθνών τιμών στις εγχώριες τιμές καυσίμων. Μεταξύ των φαινομένων που έχουν τεθεί στο επίκεντρο βρίσκεται το γνωστό «ρουκέτες και φτερά».

Ο όρος περιγράφει την πιθανότητα οι αυξήσεις του κόστους να μεταφέρονται γρηγορότερα στις λιανικές τιμές από ό,τι οι αντίστοιχες μειώσεις.

Όμως ούτε η ασυμμετρία αυτή ούτε οι υψηλές τιμές αποτελούν από μόνες τους απόδειξη παράνομης συνεννόησης.

Μια σοβαρή εμπειρική διερεύνηση θα έπρεπε να ελέγχει για:

• διεθνείς τιμές αργού πετρελαίου,
• τιμές διυλιστηρίων,
• συναλλαγματικές ισοτιμίες,
• φορολογία,
• κόστος μεταφοράς και διανομής,
• γεωγραφική θέση και τοπική ένταση ανταγωνισμού.

Το κρίσιμο ερώτημα γίνεται έτσι πολύ πιο συγκεκριμένο: παραμένουν ανεξήγητα κοινά μοτίβα τιμολόγησης αφού ληφθούν υπόψη οι θεμελιώδεις οικονομικοί παράγοντες;

Ηλεκτρική ενέργεια και ακτοπλοΐα

Η ίδια μεθοδολογική προσέγγιση μπορεί να χρησιμοποιηθεί και σε άλλες συγκεντρωμένες ελληνικές αγορές.

Στην ηλεκτρική ενέργεια, για παράδειγμα, ένας σοβαρός μηχανισμός ανίχνευσης δεν θα μπορούσε να βασιστεί απλώς στην παρατήρηση ότι οι τιμές πολλών επιχειρήσεων μεταβάλλονται προς την ίδια κατεύθυνση.

Θα έπρεπε να λαμβάνει υπόψη τουλάχιστον τις τιμές φυσικού αερίου, τα δικαιώματα εκπομπών CO₂, την παραγωγή από ανανεώσιμες πηγές, τη ζήτηση, τη διαθεσιμότητα μονάδων και τους περιορισμούς διασύνδεσης.

Αντίστοιχα, στην ακτοπλοΐα, η ανάλυση τιμών θα έπρεπε να λαμβάνει υπόψη το κόστος καυσίμων, την εποχικότητα, τη χωρητικότητα, την πληρότητα, τα χαρακτηριστικά κάθε γραμμής, τη διάρκεια του ταξιδιού και τη ζήτηση.

Εδώ πρέπει επίσης να αποφεύγεται η εύκολη χρήση του όρου «καρτέλ». Η πραγματοποίηση έρευνας ή αιφνιδιαστικού ελέγχου από μια αρχή ανταγωνισμού δεν ισοδυναμεί με διαπίστωση παράβασης.

Από τον εκ των υστέρων έλεγχο στην προληπτική εποπτεία

Η μεγάλη ευκαιρία για την Ελλάδα βρίσκεται στην αξιοποίηση των δεδομένων που ήδη παράγει η οικονομία.

Οι ηλεκτρονικοί διαγωνισμοί, οι δημόσιες συμβάσεις, οι συναλλαγές, οι τιμές ενέργειας και καυσίμων και μεγάλο μέρος της εμπορικής δραστηριότητας δημιουργούν πλέον τεράστιο ψηφιακό αποτύπωμα.

Αυτό επιτρέπει μια σταδιακή μετάβαση από ένα σύστημα όπου οι Αρχές ενεργοποιούνται κυρίως μετά από καταγγελίες ή πληροφορίες, προς ένα σύστημα συνεχούς εποπτείας βάσει δεδομένων.

Τι θα μπορούσε να παρακολουθεί ένα ελληνικό σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης;

1. Τη συχνότητα κοινής συμμετοχής συγκεκριμένων επιχειρήσεων.
2. Την απόσταση μεταξύ πρώτης και δεύτερης προσφοράς.
3. Τις επαναλαμβανόμενες σχεδόν νικηφόρες προσφορές.
4. Την εναλλαγή νικητών μεταξύ συγκεκριμένων επιχειρήσεων.
5. Τη γεωγραφική κατανομή έργων και προμηθειών.
6. Την ασυνήθιστη αποχή συνήθων ανταγωνιστών.
7. Τη σχέση μεταξύ προσφοράς και ταυτότητας των άλλων συμμετεχόντων.
8. Τυχόν αλλαγές συμπεριφοράς μετά από έρευνες ή αλλαγές του θεσμικού πλαισίου.

Κανένας από αυτούς τους δείκτες δεν θα πρέπει να λειτουργεί αυτομάτως ως απόδειξη παράβασης.

Η χρησιμότητά τους είναι διαφορετική: να επιτρέπουν στις αρχές να κατανέμουν αποτελεσματικότερα τους περιορισμένους ελεγκτικούς πόρους τους και να εντοπίζουν τις περιπτώσεις στις οποίες αξίζει να πραγματοποιηθεί βαθύτερη έρευνα.

Το πραγματικό πρόβλημα: τα καρτέλ του αύριο

Εδώ επιστρέφουμε στο σημαντικότερο μήνυμα της μελέτης.

Δεν αρκεί να σχεδιάσουμε έναν αλγόριθμο που εντοπίζει τα καρτέλ του παρελθόντος. Οι επιχειρήσεις μπορούν να μάθουν ποια συμπεριφορά ενεργοποιεί έναν έλεγχο και να προσαρμοστούν.

Ένας μηχανισμός που σήμερα ανιχνεύει την εναλλαγή νικητών μπορεί αύριο να οδηγήσει ένα καρτέλ σε περισσότερο περίπλοκη κατανομή έργων. Ένας αλγόριθμος που παρακολουθεί την απόσταση μεταξύ των προσφορών μπορεί να προκαλέσει μεγαλύτερη τεχνητή διασπορά.

Συνεπώς, η ίδια η πολιτική ανταγωνισμού πρέπει να γίνει δυναμική.

Οι αλγόριθμοι δεν πρέπει να σχεδιάζονται μόνο για να βρίσκουν τα καρτέλ σήμερα. Πρέπει να σχεδιάζονται γνωρίζοντας ότι τα καρτέλ του αύριο θα μάθουν πώς λειτουργούν οι αλγόριθμοι του σήμερα.

Η επόμενη γενιά πολιτικής ανταγωνισμού

Η παραδοσιακή πολιτική κατά των καρτέλ βασίζεται σε καταγγελίες, αιφνιδιαστικούς ελέγχους, προγράμματα επιείκειας, ηλεκτρονική αλληλογραφία, πρακτικά συναντήσεων και μαρτυρίες.

Όλα αυτά παραμένουν απαραίτητα.

Μπορούν όμως πλέον να συμπληρωθούν από οικονομετρικά υποδείγματα, ανάλυση δικτύων, αλγοριθμική ανίχνευση ανωμαλιών, μηχανική μάθηση και εργαλεία τεχνητής νοημοσύνης.

Η Ελλάδα έχει ιδιαίτερο συμφέρον να επενδύσει σε αυτή την κατεύθυνση.

Όχι επειδή κάθε συγκεντρωμένη αγορά αποτελεί καρτέλ. Μια τέτοια υπόθεση θα ήταν επιστημονικά λανθασμένη και θεσμικά επικίνδυνη.

Αλλά επειδή οι ήδη διαπιστωμένες ελληνικές υποθέσεις δείχνουν ότι οργανωμένες μορφές συμπαιγνίας μπορούν να διαρκούν για χρόνια χωρίς να είναι εύκολα ορατές στον εξωτερικό παρατηρητή.

Και ίσως αυτή να είναι η πραγματική πρόκληση για την Ελλάδα: να μετακινηθεί από την εκ των υστέρων αποκάλυψη της συμπαιγνίας προς την έγκαιρη, οικονομικά τεκμηριωμένη και τεχνολογικά προηγμένη ανίχνευσή της.

Όχι απλώς να ανακαλύπτουμε το καρτέλ του χθες. Αλλά να μπορούμε να προβλέψουμε πώς θα επιχειρήσει να κρυφτεί το καρτέλ του αύριο.